与之相反，汉斯#8226;凯尔森大力驱逐既往法的概念和国家概念中的意识形态残留，[20]强调议会主义民主国家的价值相对主义的本质特征，[21]指出法秩序是以宪法为顶层的规范的逐级具体化的动态秩序，且认为上级规范对规范内容在下一层级的具体化不具完全的主宰作用，政治考量在其中亦有其影响。
公产在公共使用目的的设定、废除和变更、公产界线的划定、公产的相邻关系、公产的维修、不能转让性以及公产保护的处罚、公产的使用等诸多方面，都应受到不同于民法的行政法特殊规范之约束。三十年前，行政诉讼法颁布之际，正是崔健这首歌收录专辑《新长征路上的摇滚》、唱响全国的时候。
第二，在公共事业民营化的过程中和以后，或者在具体项目建设或管理上形成公私合作关系的过程中和以后，肯定会出现公法和私法混合适用的现象，棘手之处在于哪些方面适合由行政法介入，哪些方面则应当由私法规范调整。在当代，经济、社会交往的发展及其复杂性，注定了在具体事务上政府与市场、政府与社会的作用边界应该如何划定——无论是通过立法划定还是通过行政自我改革划定——成为必须经常讨论的重要议题。正是信息技术的进步，使得行政自动化、通过数据的治理以及更大范围内更高效率的公私合作治理成为可能。这期间，虽有现代法制之播种、生根、发芽，但毕竟风云际会、动荡频仍，权力集中胜于权力约束。在是否应当打破垄断、营造市场，是否应当设定特定许可或审批，是否应当让特定事项交给市场或社会自我管理、自我规制或自我服务，是否应当在某个领域或行业实施民营化，是否应当加强公私合作等问题上，总是萦绕着放权还是集权又或放管结合的经典问题。
2、行政规则 这里以行政规则替代传统行政法学所用抽象行政行为一词，指称行政法规、规章和其他行政规范性文件。1、行政组织 由于行政诉讼法的投射，行政组织法的研究基本限于行政主体理论，一是为行政诉讼确定适格被告，二是为各单行立法进行行政职权配置时提供三种可供选择的组织形态：（1）行政机关。就一般情况而言，行政复议机关的维持决定并未增加、变更或消灭复议申请人的权利义务。
[50]在实质被告的路径下，行政诉讼程序标的与被告之间并无必然联系，如在日本，形式性当事人诉讼的被告确定最有代表性，形式性当事人诉讼争议的乃是确认或者形成当事人之间的法律关系的处分或裁决，但并不以处分或裁决的作出者为被告，而是以法律关系当事人的一方为被告。关键词: 行政复议机关。行政复议机关作共同被告制度在大幅度增加行政成本的同时，还会带来另一个潜在的不利影响，即行政复议案件办理质量的下降。原行政行为被法院否定的，则行政复议决定也必然会被否定。
古希腊的亚里士多德就认为政府由三种人组成：讨论的人、执行法律的人、解决纠纷的人，孟德斯鸠更是提出了立法权、行政权和司法权的概念。因此，行政复议机关依然会有动力去积极履职，而不会因为其不是行政诉讼的被告就消极履职。
[17]行政复议解决的行政争议数量偏低，离实现行政复议成为行政争议的主渠道这一目标尚具有较远的距离。[37] [美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年，第55页。另一个变化是复议决定的撤销率的大幅提高，2015年至2018年的撤销率均值是9.43%，相比2011年至2014年的均值5.48%，有了大幅度的提高。也正是因为看到了这一制度所存在的弊端，国务院原法制办公室于2008年开始推行的行政复议委员会试点的初衷就是提升行政复议的社会公信力、消除人民群众对行政复议案件审理可能产生的官官相护的疑虑，采取的措施包括引入外部委员、完善审理机制等。
准司法说与司法说的核心观点其实是一致的，两者并无本质区别，因为‘准司法的‘准字无非是想表明这种‘司法是行政机关作为的。[50] [德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第198页。[39] 参前注[10]，理查德·A·波斯纳书，中文版译者序言第28页。[36] 参见郜风涛主编：《行政复议法教程》，中国法制出版社2011年版，第62页。
很多地方的依法行政考核指标中都规定了行政机关败诉要被扣分。复议决定的撤销率在2011年至2014年间同样变化不大，2014年的撤销率为5.22%，但从2015开始，行政复议的撤销率有了明显上升，其中，2015年是7.95%，2016年是10.58%，撤销率在2016年也是首次突破10%，2017年是9.29%，2018年是9.91%。
复议机关改变原行政行为，则需要单独作为被告，原因是行政复议机关用新的行政行为取代了原行政行为。在我国，行政复议案件量长期低于行政诉讼的案件量（参见图1），与其他法治发达国家相比，差距比较明显。
[39]从经济人假设出发，在复议机关作出维持决定就不用当被告的情况下，其工作人员确实可能会选择维持，从而降低其自身的工作量。长时间以来，很少有人对这一假设进行深入的剖析，也较少对此产生怀疑。在此情况下，行政复议机关和行政复议被申请人变成了一荣俱荣、一损俱损的利益相关者。成本三：原告胜诉难度增加。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。我国虽然并非是典型的采用实质被告路径的国家，但在被告的确定上，还是偏向采用实质被告路径的。
[8]功利主义原则要求法律制度符合成本收益分析，要能够达成以较小的社会成本增进社会公共福祉的目标。[25]这一改变也就意味着行政复议机关可以在行政复议决定中对原行政行为所存在的瑕疵进行补正，如补充原行政行为的事实认定、改变原行政行为中存在错误的法律适用等，而这些补正行为均不视为是改变了原行政行为。
[5] 参见前注[1]，莫于川文。[3] 2014年修改前的我国《行政诉讼法》第25条第2款中的相关规定是：经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。
上诉，乃对于下级法院之尚未确定之判决，而向其上级法院表示不服，请求予以纠正，并寻求救济之制度。二是复议案件的增多和诉讼案件的减少。
行政复议机关应当是行政争议的裁判者而非行政争议的当事人。行政复议纠错率固然上升明显，但复议案件量的增加并不明显，行政诉讼案件量也并没有出现下降。[43]行政诉讼的程序标的与诉讼标的的核心区别在于：一是两者的内涵不同，程序标的是原告诉讼时所针对的对象，诉讼标的是原告的权利主张。（二）行政复议机关怕当被告假设之剖析 通过行政复议机关作共同被告制度来倒逼行政复议机关积极作为、降低行政复议维持率，这是立法机关设立行政复议机关作共同被告制度的初衷。
发布后，政府机关外聘律师作为政府的法律顾问并参与处理行政复议和行政诉讼案件已经成为常态。[15] 纵博：《最高人民法院巡回法庭的设立背景、功能及设计构想》，《法律科学（西北政法大学学报）》2015年第2期。
与法官相比，行政复议工作人员更为缺乏职权保障和岗位激励，这也直接导致了行政复议工作相对缺乏吸引力。[48] 在行政诉讼被告的确定上，一般认为，行政诉讼的被告应当根据行政诉讼程序标的来确定。
[27] [德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第113页。[56] 参见《解释》第136条。
共同被告 行政复议机关是否作为行政诉讼的被告是2014年我国《行政诉讼法》修改中的一个重要争议点，其中，行政复议机关在作出维持决定的情况下是否当被告更是焦点中的焦点。在行政复议机关作为共同被告的情况下，行政复议机关需要制作答辩状以及提供证据、规范性文件。消除司法地方化也成为我国当下进行的司法改革的主要目标之一。表1统一了统计栏目，对2011年至2016年的相关数据进行了相应的技术处理。
每一个参加公共选择的人都有其不同的动机和愿望，他们依据自己的偏好和最有利于自己的方式进行活动，他们是理性的、追求个人效用最大化的经济人。[4]其中，倒逼行政复议机关积极作为，改变其大量作出维持决定而成为维持会的局面乃是主要考虑因素。
对该条作前述修改，其益处是显而易见的。修改后的《行政诉讼法》规定复议机关在作出维持决定的情况下作共同被告，自然也就将行政复议维持决定和原行政行为共同作为行政诉讼的程序标的，因而很难归入原处分主义和裁决主义中的任何一种。
基于前述原因，行政复议机关在庭审中常常会为行政复议被申请人承担补位的角色。只是因为其处于行政系统内，我们才将其称之为准司法权，认为其兼具行政和司法双重属性。
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